来源时间为：2013-08-13
太仓市“政社互动”的探索，实现了基层自治组织的权力归位，使政府与基层自治组织的关系从“领导”变成了“指导”、从“单向”变成了“双向”
文/《瞭望》新闻周刊记者石永红
“上面千条线，下面一根针。以前什么部门都可以往我们村里派任务，各种检查、评比、考核都应付不过来。现在上面派任务的口子扎起来了，机关部门也意识到不能直接给社区下任务了，压下来的事少多了，我们也有更多时间帮居民办实事了。”省太仓市城厢镇中区社区主任王金亚告诉《瞭望》新闻周刊记者。
王金亚的轻松，得益于太仓已在全市推行近3年的“政社互动”管理新模式。太仓市副市长周文彬说，“政社互动是政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的简称，主要是通过政府行政权力的自我约束，实现基层自治组织的权力归位，通过基层自治组织自治能力的提升，实现与政府行政管理的承接互动。”
还权于基层自治组织
长期以来，我国基层村(居)民自治组织被视为乡(镇)政府的“再延伸”，乡镇下级组织;部分村(居)干部也长期依赖于上级下任务、下指示。
太仓市依法治市办公室副主任葛为平告诉记者，3年前，他在一个村驻点帮扶，村里要迎接市政府一个部门的检查，村主任跑来请示：要不要挂横幅、写标语？写什么标语？“一个标语就得请示，可见基层群众自治组织的依赖性，行政婆婆的过多干预。”据太仓市民政局2007年调查，由各政府部门下派到社区的工作任务，记录在案的一年就有72项，还有数不清的临时性任务。
2008年11月，太仓市开始梳理职权，依法界定基层群众自治组织与市(镇)两级政府及其职能部门的关系。2009年5月12日，一份《关于建立政府行政管理与基层群众自治互动衔接机制的意见》出台，太仓决定在全国率先试行“政社互动”管理新模式，明确“凡属村(居)自治性的管理工作，放手让村(居)委会自主管理”;“政府部门行政职责范围的工作任务，不得随意下达到村(居)委会”。
为了让“政社互动”更具可行性，太仓市政府又花了近一年时间，通过部门清理、专家审核、村居讨论、社会公示、市政府常务会议通过等程序，于2010年3月出台了《基层群众自治组织协助政府工作事项》和《基层群众自治组织依法履行职责事项》，整理出“自治组织依法履职事项清单”共10项，清理出“行政权力限制事项清单”共27项。
一些政府部门的事项，因无依据和市级政府以上依据，被“清理”出村委会职责，比如，工商局申报设立合同助农指导站、食品药品监督局申报的食品协管、农林局申报的取缔农村畜禽场等工作，都被清理。而一些本属于村(居)委会的法定工作也得到了明确，比如：村民用地申请审批、农业技术推广等。
协议购买基层服务
政府与村(居)民自治组织的权力厘清后，政府及其职能部门需要基层组织协助的工作怎么办？太仓的做法是：通过协议购买。太仓市废止了以前镇政府与基层自治组织签订行政责任书的做法，代之以《协助政府管理协议书》。
2010年8月13日，城厢、双凤两个试点镇相继与辖区内34个村(居)委会主任在“政社互动”协议书上签字—原先的“责任状”变成了“协议书”。
记者在《城厢镇基层群众自治组织协助政府管理协议书》上看到，作为乙方的村(居)委会，要对作为甲方的镇政府做好协议书规定的24项协助政府管理的具体事项，而甲方将对乙方的管理情况实施评估，并根据协助管理事项完成情况向乙方支付协助管理经费。
按照这项协议，基层组织的负责人将“权随责走”，“费随事转”，即基层组织工作人员的报酬将逐步“去财政化”，他们履行职责的好坏将直接影响其收入，从而直接提高了基层组织服务社区居民的积极性。太仓市各镇镇政府将自治组织协助政府管理事项的经费以“一揽子”形式直接拨付，村(居)干部的报酬演变成“饷随费领”。村(居)干部民主选举的“权把子”和领取报酬的“钱袋子”都握在村(居)民手上，村(居)干部的好坏留去、奖优罚劣是由村(居)民说了算，这便给村(居)干部带来了价值取向上的转变，联系群众、服务群众、对群众负责，就有了机制性的保障。
城厢镇镇长说，2011年，城厢镇政府在全社会残疾人资料普查和第六次全国人口普查工作中支付近50万元经费，用于购买村和社区基层自治组织的协助服务。镇里的居家养老之前完全由社区居委会来承担，工作常会受到社区工作人员时间和精力限制，现在政府每年补贴50万元，向社区志愿者购买服务，从“无偿被动转变为有偿主动”，工作成效很显著。
太仓市民政局局长王大明说，政府购买服务实施后，过去常见的政府无偿占用基层自治组织人力、物力、财力的现象，明显减少了，而基层自治组织自我管理的潜力不断释放。
太仓市双凤镇凤中村党委书记潘雪荣说，过去我们定位不清，社区群众与政府之间出现了利益冲突，我们常常以“政府代理”的角色出面调解，矛盾越调越难解，最终矛盾还是集中到了政府;现在发生此类矛盾时，我们主动把群众的诉求和问题集中起来，担当“民意代表”和“群众代理”的角色，出面与政府部门沟通，情况就大不同了。前不久凤中村在城乡一体化建设中需拆迁安置200多户，村里只抽了两个老干部协助政府部门工作，他们的工资每人每月1800元由镇里负担，“再也不像以前一有拆迁就全村干部都不得安宁了。”
为确保政社互动顺畅，太仓市还推出了政府与基层社会组织“双向评估”的“考核机制”。每年年中、年末，太仓市各镇政府及市各部门，与基层组织互相就履约情况进行打分“考核”，基层自治组织可以自信地对行政越界的“权力进村(居)”、“政务进村(居)”等擅入事项，亮出“红牌”;对政府在履约中的行政指导、社会服务、行政干预等，基层自治组织将进行等级评估，保障了自治组织话语权、监督权的实质性运用。
落实真正的基层民主，离不开高效能的基层自治组织。太仓市推出了社区、社会组织、社工的“三社联动”机制，着力培养社会组织的自治能力，提高基层民主质量。2012年5月，太仓市专门成立了事业编制的社会组织服务中心，并在网上发布公告，公开招募性社会组织入驻中心孵化。目前已有太仓义工联等9家社会组织在这里“安家”。中心不仅为入驻社团免费提供场所，还提供资金、能力建设等方面的优惠政策。同时在各社区建设“一站式”服务大厅和农村新型社区工作站，在全市18个社区成立了社区工作室。对各社会组织的秘书长、负责人、会计和骨干等，开展定期培训。
探索城乡治理新结构
太仓推动政社互动，真正落实基层民主的探索获得了国家民政部及相关专家学者的认可。
民政部副部长窦玉沛认为，太仓“政社互动”，通过厘清政府和基层群众自治组织职责，采取“购买服务”的方式委托基层群众自治组织承担部分社会服务管理职能，开展政府和基层群众自治组织“双向评估”，建立社区、社会组织、社工和志愿者“三社联动”社区服务运行机制，进一步规范了政府与基层群众自治组织的关系，建立了公共服务新机制，构建了中国特色城乡新型治理结构，有效形成了基层社会管理的合力。
基层政府行政管理与群众自治二元结构碰撞，成为制约群众自治深入发展的体制原因。中国社科院政治学系教授史卫民说：“根据这3年多来对太仓实践的观察，政府通过委托管理或购买服务的形式转变无限政府职能，把涉及社会事务、公共服务等的职能交给自治组织管理，变领导为指导，给了民众更多的参与机会，有效扩大了基层群众自治空间，促进了基层社会的和谐稳定。”
南开大学教授唐忠新在评价太仓市的探索时认为，太仓规范村委会和乡镇政府关系的探索，对于发挥村民的自治功能，缓解两者矛盾，具有现实意义。从操作层面，太仓规范了乡镇政府和村委会的职权，限制了基层政府权力的无节制扩张，细化了村委会的权力范围，坚持了村民自治原则，调动了群众自主管理农村公共事务的积极性，同时也激发了社会组织的活力。同时，用协议来规范双方的权利和义务，形成一种契约关系，确立了村委会和乡镇政府平等的权力主体地位，不再是上下级关系，乡镇政府委托村委会完成行政工作，由政府购买这种服务。
大学教授余逊达则认为，太仓“政社互动”是一种从社会管理向社会治理转型的比较规范的制度安排，在全国比较超前。同时，太仓还探索了一些治理的技术，比如自治权怎么行使、自治功能之外的政府职能以及大家都不明确领域的权力怎么来行使，市场、政府、社会的基本行为规范怎样有机地协调;并且开发了一整套政府准入机制，比如政府行政指导机制、自治组织的能动机制、双向的监督机制、群众代表的共治机制、社区稳定风险的评估机制以及政府与社区组织的对话、联系、接待、沟通，等等，这些具体机制的规定，对于治理的有效实施和推进，是非常重要的。
江苏省民政厅厅长侯学元在接受采访时表示，通过“政社互动”，太仓市探索政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，使政府与基层自治组织的关系从“领导”变成了“指导”、从“单向”变成了“双向”，为转变政府职能、创新基层社会管理开辟了新途径。
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